АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ГОРОДА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 25 февраля 2014 г. по делу № А56-54795/2013

Резолютивная часть решения объявлена 19 февраля 2014 года. Полный текст решения изготовлен 25 февраля 2014 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе:
председательствующего Королевой Т.В.
судей Роговой Ю.В., Ресовской Т.М.
при ведении протокола судебного заседания секретарем Т.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:
заявитель - Общество с ограниченной ответственностью "Вертикаль"
заинтересованное лицо - Правительство Санкт-Петербурга
третьи лица: Комитет по строительству Правительства Санкт-Петербурга, Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу
об оспаривании нормативного акта
при участии:
от заявителя: представитель Я. по доверенности от 13.01.2014 № 01/14
от заинтересованного лица: представитель К. по доверенности от 09.01.2014 № 07-125/57
от третьих лиц: 1) представитель О. по доверенности от 27.12.2013 № 17606/13;
2) представитель А. по доверенности от 10.01.2014 № 03/84

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Вертикаль" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействующим пункта 2 Приложения № 6 Положения об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации Адресной инвестиционной программы, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435, не соответствующим статье 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по строительству Правительства Санкт-Петербурга, Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - УФАС по Санкт-Петербургу).
По мнению Общества требование пункта 2 Приложения № 6 Положения об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации Адресной инвестиционной программы, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435 (далее - Положение о бюджетных инвестициях), не соответствует Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), приводит к искусственному ограничению круга поставщиков банковских гарантий (банков), сокращению конкуренции, а также ограничивает круг участников размещения заказа, не получивших банковскую гарантию в указанных в Положении о бюджетных инвестициях банках.
В ходе рассмотрения дела Обществом уточнено основание иска. В связи с вступлением в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Общество просило признать оспариваемые положения не соответствующими статье 2 названного Федерального закона, а также статье 15 Закона о защите конкуренции. Судом уточнение принято.
В судебном заседании от 12.02.2014 УФАС по Санкт-Петербургу заявлено ходатайство об истребовании у Правительства Санкт-Петербурга перечня банков, соответствующих требованиям к банкам, установленным оспариваемой нормой. Суд с учетом мнения сторон в удовлетворении ходатайства отказал.
В судебном заседании 12.02.2014 объявлен перерыв до 19.02.2014, после перерыва судебное заседание продолжено тем же составом суда.
17.02.2014 заявителем посредством сервиса Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "Мой Арбитр" подано ходатайство об уточнении предмета заявленного требования в части наименования и оспариваемых положений пункта 2 Приложения № 6 Положения о бюджетных инвестициях, нормы которого оспариваются заявителем. Заявитель просит признать не соответствующим статье 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также статье 15 Закона о защите конкуренции пункт 2 Приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях в части требований:
наличие действующей генеральной лицензии Центрального Банка Российской Федерации на осуществление банковских операций;
размер собственных средств (капитала) банка, рассчитанный в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации, не менее 5 млрд руб.;
наличие у банка рейтинга долгосрочной кредитоспособности ни ниже уровня "BB-" по классификации рейтинговых агентств "Фитч Рейтинг" (Fitch Ratings) или "Стандарт энд Пурс" (Standart & Poor's) либо не ниже уровня "ВаЗ" по классификации рейтингового агентства "Мудис Инвесторс Сервис" (Moody's Investors Service). Уточнение судом принято.
В отношении части требования, а именно о признании недействующим пункта 2 Приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях в части требований об участии банка в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (абзац 4 пункта 2 Приложения № 6), заявителем подан отказ от названного требования.
В соответствии с частью 8 статьи 194 АПК РФ отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу.
Суд считает, что поскольку такой отказ затрагивает права неопределенного круга лиц, которым адресован нормативный правовой акт, в связи с чем, оспариваемый в части нормативный правовой акт, рассматривается на соответствие акту, имеющему большую юридическую силу в первоначально заявленном требовании, а именно:
признать не соответствующим пункт 2 Приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях, не соответствующим статье 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Правительство против удовлетворения заявленного требования возражало, указывая, что оспариваемое постановление принято им в пределах предоставленных полномочий, и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.
Комитет по строительству против удовлетворения заявленного требования также возражал, указывая, что нормы пункта 2 Приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях являются дополнительным гарантом безопасности при заключении контракта, названные действия не запрещены Законом о размещении заказов, Законом о контрактной системе и Законом о защите конкуренции.
УФАС по Санкт-Петербургу поддержало требования Общества, указав при этом, что оспариваемый нормативный акт устанавливает ограничение выбора банков, выдающих банковские гарантии, что приводит (может привести) к сокращению числа хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах, а, следовательно, к ограничению конкуренции.
Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства в совокупности, суд находит требования заявителя не подлежащими удовлетворению в связи с нижеследующим.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
20.10.2010 Правительством Санкт-Петербурга принято постановление № 1435 "Об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации адресной инвестиционной программы".
Названным постановлением утверждено Положение об организации деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга по подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации Адресной инвестиционной программы (далее - Положение о бюджетных инвестициях).
Пунктом 6.1 Положения о бюджетных инвестициях предусмотрено, что финансирование объектов, затрат на оснащение, затрат на проектирование, иных затрат осуществляется на основании сводной бюджетной росписи бюджета Санкт-Петербурга, лимитом бюджетных обязательств и процедур по исполнению расходной части бюджета Санкт-Петербурга, установленных бюджетным законодательством.
В силу пункта 6.2 Положения о бюджетных инвестициях заказчики при заключении контрактов (договоров) могут предусматривать авансовые платежи в процентах от суммы контракта (договора), поставленной на учет в Комитете финансов Санкт-Петербурга в соответствии с порядком учета бюджетных обязательств Санкт-Петербурга на текущий финансовый год: в размере до 30 процентов от суммы контракта (договора) - по прочим контрактам (договорам). Заказчики вправе предусматривать по таким контрактам (договорам) последующее авансирование выполняемых работ в размере до 30 процентов от оставшейся суммы по контракту (договору), предусмотренной на текущий финансовый год, после подтверждения выполнения предусмотренных контрактом (договором) работ в объеме произведенных авансовых платежей и при условии закрытия выданного аванса не позднее 15 декабря соответствующего финансового года (пункт 6.2.4 Положения о бюджетных инвестициях).
Пунктом 6.3 Положения о бюджетных инвестициях предусмотрено, что в случае заключения контрактов (договоров), указанных в пункте 6.2.4 Положения о бюджетных инвестициях, заказчики обязаны при определении условий авансирования предусматривать предоставление банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа, отвечающей требованиям, установленным в приложении № 6 к Положению о бюджетных инвестициях.
Пунктом 2 приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" к Положению о бюджетных инвестициях предусмотрено, что банковская гарантия может быть выдана банком, соответствующим на последнюю отчетную дату, предшествующую дате предоставления банковской гарантии, следующим условиям:
наличие действующей генеральной лицензии Центрального Банка Российской Федерации на осуществление банковских операций;
размер собственных средств (капитала) банка, рассчитанный в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации, не менее 5 млрд руб.;
наличие у банка рейтинга долгосрочной кредитоспособности ни ниже уровня "BB-" по классификации рейтинговых агентств "Фитч Рейтинг" (Fitch Ratings) или "Стандарт энд Пурс" (Standart & Poor's) либо не ниже уровня "ВаЗ" по классификации рейтингового агентства "Мудис Инвесторс Сервис" (Moody's Investors Service);
участие банка в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".
В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, разработка проекта бюджета субъекта Российской Федерации и обеспечение его исполнения отнесены к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 1 Закона Санкт-Петербурга от 06.07.2009 № 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" установлено, что постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга является Правительство Санкт-Петербурга.
Согласно статьям 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга от 06.07.2009 № 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга отнесены разработка проекта бюджета Санкт-Петербурга, обеспечение исполнения бюджета Санкт-Петербурга, осуществление контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, принятие мер, обеспечивающих использование в полном объеме исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга предоставленных им полномочий для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций, а также обеспечение согласований деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе и путем принятия Правительством Санкт-Петербурга соответствующих решений.
В соответствии со статьями 169, 171, 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) составление проекта бюджета субъекта Российской Федерации, определение порядка его составления, обеспечение его исполнения отнесены к компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 79 БК РФ также предусмотрено, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства государственных учреждений и государственных унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с государственными программами субъекта Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо в установленном им порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств. При этом решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации также принимаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 18 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371-77 "О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге" бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств бюджета осуществляется в соответствии с Адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Санкт-Петербурга. Адресная инвестиционная программа утверждается в качестве приложения к закону Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.
Из преамбулы постановления Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435 следует, что оно принято в соответствии со статьей 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 18 Закона Санкт-Петербурга от 04.07.2007 № 371-77 "О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге", статьей 8 Закона Санкт-Петербурга от 24.06.2009 № 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" в целях организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга, формированию и реализации Адресной инвестиционной программы.
Первоначальный текст постановления Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435 опубликован в изданиях: "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", № 43, 08.11.2010; "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", № 11, 29.11.2010. Последующие редакции - в изданиях: "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", № 10, 28.03.2011; № 29, 08.08.2011; № 33, 05.09.2011; № 36, 26.09.2011; № 40, 24.10.2011; "Санкт-Петербургский Курьер", № 43, 3-9 ноября, 2011; "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", приложение к № 49, 26.12.2011; "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", № 49/1, 30.12.2011.
Соответственно, постановление от 20.10.2010 № 1435 принято Правительством Санкт-Петербурга в пределах представленных ему полномочий, опубликовано в официальном порядке, его содержание рассчитано на неоднократное применение и влечет юридические последствия для неопределенного круга лиц, в том числе для заявителя.
Частью 1 статьи 192 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1.17 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.2013 № 126-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 07.06.2013) арбитражный суд рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В силу части 4 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Согласно пункту 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.
Таким федеральным законом, применительно к пункту 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 58, является Закон о защите конкуренции.
Подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа по обращению в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при применении статьи 29, части 3 статьи 191 АПК РФ и подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи, следует учитывать, что данные нормы не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.
Таким образом, в силу указанной специальной нормы Закона о защите конкуренции и с учетом приведенных положений арбитражного процессуального законодательства дела об оспаривании нормативных правовых актов, противоречащих, по мнению заявителя, антимонопольному законодательству, относятся к подведомственности арбитражных судов.
При этом, учитывая, что, по мнению заявителя, оспариваемые положения постановления Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435 приводят к ограничению конкуренции при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, при рассмотрении дела по существу должна быть дана оценка оспариваемым положениям постановления Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435 Закону о контрактной системе.
По мнению заявителя, установление Правительством Санкт-Петербурга обязанности при определении заказчиками, которыми по смыслу Положения о бюджетных инвестициях являются исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, являющиеся государственными заказчиками Санкт-Петербурга по объектам, затратам на оснащение, затратам на проектирование и иным затратам, условий авансирования предусматривать предоставление банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа, отвечающей требованиям, установленным в приложении № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" к Положению о бюджетных инвестициях, ограничивают круг участников размещения заказа по критериям банков, которые могут выдавать банковские гарантии, так как требования, установленные в приложении № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" к Положению о бюджетных инвестициях являются повышенными по сравнению с минимальными установленными требованиями для выдачи банковских гарантий.
Частью 2 статьи 1 Закона о размещении заказов, утратившего силу 01.01.2014, предусмотрено, что его положения применяются в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры.
Частью 1 названной статьи предусмотрено, что Закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) предусмотрено, что названный Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В соответствии со статьей 113 Закона о контрактной системе Закон о размещении заказов признан утратившим силу с момента вступления в силу Закона о контрактной системе.
Таким образом, с 01.01.2014 отношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд регулируются Законом о контрактной системе, заменившим собой Закон о размещении заказов.
Частью 1 статьи 45 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов принимают банковские гарантии, выданными банками, включенными в предусмотренный статьей 176.1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения.
Частью 4 статьи 176.1 НК РФ предусмотрено, что банковская гарантия должна быть предоставлена банком, включенным в перечень банков, отвечающих установленным статьей 74.1 названного Кодекса требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения. К банковской гарантии применяются требования, установленные статьей 74.1 настоящего Кодекса, с учетом следующих особенностей:
1) срок действия банковской гарантии должен истекать не ранее чем через восемь месяцев со дня подачи налоговой декларации, в которой заявлена сумма налога к возмещению;
2) сумма, на которую выдана банковская гарантия, должна обеспечивать исполнение обязательств по возврату в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в полном объеме суммы налога, заявляемой к возмещению.
Частью 3 статьи 74.1 НК РФ предусмотрено, что банковская гарантия должна быть предоставлена банком, включенным в перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения (далее - перечень). Перечень ведется Министерством финансов Российской Федерации на основании сведений, полученных от Центрального банка Российской Федерации, и подлежит размещению на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Для включения в перечень банк должен удовлетворять следующим требованиям:
1) наличие лицензии на осуществление банковских операций, выданной Центральным банком Российской Федерации, и осуществление банковской деятельности в течение не менее пяти лет;
2) наличие собственных средств (капитала) банка в размере не менее 1 миллиарда рублей;
3) соблюдение обязательных нормативов, предусмотренных Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", на все отчетные даты в течение последних шести месяцев;
4) отсутствие требования Центрального банка Российской Федерации об осуществлении мер по финансовому оздоровлению банка на основании Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и Федерального закона от 27 октября 2008 года № 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года".
В материалы дела представлена документация об открытом аукционе в электронной форме № 0172200006113000120, заказчиком по которому выступает Комитет по информатизации и связи, № 0172200002513000040, заказчиком по которому выступает Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга, а также документацией об открытом аукционе в электронной форме, заказчиком по которому выступает Комитет по строительству.
Из положений названной документации усматривается, что предоставление банковской гарантии, отвечающей требованиям приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях, осуществляется в ходе исполнения государственного контракта. Отсутствие такой банковской гарантии, само по себе, не является основанием для отказа в допуске участника размещения заказа к аукциону, а также не является условием заключения государственного контракта. Вместе с тем, предоставление банковской гарантии, отвечающей требованиям приложения № 6 Положения о бюджетных инвестициях, является условием предоставления авансовых платежей при исполнении заключенных государственных контрактов.
Обществом в материалы дела представлены письма АКБ "ВПБ" (ЗАО), ООО "БАНК ФИНИНВЕСТ", из содержания которых следует, что названные банки не отвечают требованиям приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях, в то время как названные банки включены в перечень банков, соответствующих требованиям статьи 74.1 Налогового кодекса Российской Федерации по состоянию на 01.12.2013, опубликованный на сайте Минфина России.
При этом, решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.11.2013 по делу № А56-52933/2013 Обществу было отказано в удовлетворении требований о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 23.0.2013 по делу № 94-1250/13. Названным решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, оспоренным Обществом в рамках дела № А56-52933/2013, признано не противоречащим требованиям Закона о размещении заказов включение в аукционную документацию условий о соответствии банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа, приложению № 6 Положения о бюджетных инвестициях. Отказывая в удовлетворении требований Общества о признании названного решения недействительным, арбитражный суд указал, что предоставление такой банковской гарантии осуществляется в ходе исполнения государственного контракта. Отсутствие такой банковской гарантии не является основанием для отказа в допуске участника размещения заказа к аукциону, а также не является условием заключения государственного контракта, а соответственно такое условие проекта государственного контракта не может рассматриваться как ограничивающее круг потенциальных участников размещения заказа.
Статьей 2 Закона о контрактной системе предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 названного Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе (далее - нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 названной статьи.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов, органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; создание дискриминационных условий.
Заявитель, полагая, что приложение № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях, противоречит статье 2 Закона о контрактной системе, а также статье 15 Закона о защите конкуренции, указывает, что законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок органам государственной власти субъектов Российской Федерации не представлено право принимать правовые акты, регулирующие отношения по поводу предоставления банковских гарантий, обеспечивающих возврат авансовых платежей. Принятием же такого правового акта Правительство Санкт-Петербурга ограничивает потенциальный круг участников в сфере закупок.
Вместе с тем, частью 1 статьи 72 БК РФ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.
Согласно статье 215.1 БК РФ исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечиваются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
В силу статьи 28 БК РФ Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах эффективности использования бюджетных средств (статья 34 БК РФ); адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ).
Руководствуясь названными нормами БК РФ, Правительство Санкт-Петербурга оспариваемыми заявителем положениями установило для исполнительных органов власти Санкт-Петербурга, являющихся заказчиками по объектам Адресной инвестиционной программы, предельные размеры авансовых платежей по государственным контрактам Санкт-Петербурга, подлежащих финансированию за счет средств бюджета, а также условия такого авансирования.
В силу части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе, названный Закон регулируют отношения в части, касающейся, в том числе особенностей исполнения контрактов. Такие особенности исполнения урегулированы статьей 94 Закона о контрактной системе, и включают в себя особенности: 1) приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с названным Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 2) оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 3) взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 названного Федерального закона, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.
Иные особенности исполнения заключенных контрактов, в том числе особенности предоставления банковских гарантий, обеспечивающих возврат авансовых платежей, Законом о контрактной системе не урегулированы.
Таким образом, учитывая, что оспариваемые положения приняты с целью обеспечения исполнения бюджета Санкт-Петербурга, и устанавливают для исполнительных органов власти Санкт-Петербурга, являющихся заказчиками по объектам Адресной инвестиционной программы, предельные размеры авансовых платежей по государственным контрактам Санкт-Петербурга, подлежащих финансированию за счет средств бюджета, а также условия такого авансирования, а также учитывая, что требования к банковской гарантии, установленные приложением № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях, в равной степени распространяются на всех потенциальных участников правоотношений по поводу исполнения контрактов (договоров), предполагающих уплату авансовых платежей, не создают другим лицам преимущественных условий заключения и исполнения контрактов (договоров), не нарушают порядок определения победителя процедуры закупок, не создают дополнительных препятствий для участия в процедуре закупки, то названные положения не могут быть признаны противоречащими статье 2 Закона о контрактной системе и статье 15 Закона о защите конкуренции, так как не предъявляют требований к банковской гарантии, предоставление которой необходимо на этапе осуществления закупки, а соответственно не ограничивают круг участников такой закупки.
Кроме того, в силу части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу названной нормы, правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта обладают лица, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушаются таким нормативным актом.
При этом, частью 1 статьи 112 Закона о контрактной системе установлено, что указанный Федеральный закон применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, извещения об осуществлении которых размещены в единой информационной системе или на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг либо приглашения принять участие в которых направлены после дня вступления в силу указанного Федерального закона. К отношениям, возникшим до дня вступления в силу Закона о контрактной системе, он применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу, если иное не предусмотрено статьей 112 Закона о контрактной системе.
Одновременно, суд считает необходимым отметить, что заявителем в материалы дела не представлены доказательства того, что он является участником правоотношений, к которым бы в силу статьи 112 Закона о контрактной системы, применялись бы положения названного Закона, а соответственно является недоказанным применение оспариваемых положений в совокупности с нормами Закона о контрактной системе к заявителю.
При названных обстоятельствах, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемые положения приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения о бюджетных инвестициях не противоречат статье 2 Закона о контрактной системе и части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины относятся на заявителя.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 191 - 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

В удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью "Вертикаль" (ИНН 7801593210, ОГРН 1137847000631, место нахождения: 199106, Санкт-Петербург, ул. Опочинина, д. 6. лит. А, пом. 24-Н) отказать.
Признать пункт 2 приложения № 6 "Требования к банковской гарантии, обеспечивающей возврат авансового платежа" Положения об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации Адресной инвестиционной программы, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435, соответствующим статье 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий
Т.В.Королева

Судьи
Ю.В.Рогова
Т.М.Ресовская


------------------------------------------------------------------