САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 28 августа 2014 г. по делу № 3-153/14

Санкт-Петербургский городской суд в составе
председательствующего судьи Витушкиной Е.А.
с участием прокурора Мищенко Е.А.
при секретаре Д.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Общества с ограниченной ответственностью "Магазин Купцов Елисеевых" о признании недействующим Распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 28.05.2010 № 1759 "Об установлении архитектурно-художественных требований к объектам благоустройства Невского проспекта и прилегающих к нему территорий" и Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный информационный центр" о признании недействующим этого нормативного акта в части,

установил:

Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга (далее - КГА) от 28.05.2010 № 1759 "Об установлении архитектурно-художественных требований к объектам благоустройства Невского проспекта и прилегающих к нему территорий" (далее - Распоряжение) утвержден архитектурно-художественный Регламент Невского проспекта и прилегающих к нему территорий (далее - Регламент) (т. 2 л.д. 71-108). Указанный акт внесен в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга 20 июля 2010 года регистрационный номер 9287, официально опубликован в газете "Петербургский дневник" № 49 (312) 13.12.2010. Изменения, внесенные в оспариваемый акт Распоряжениями КГА от 29 января 2013 № 2-н и от 05 апреля 2013 № 3-н, опубликованы на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 20.02.2013 и 29.04.2013 года.
ООО "Магазин Купцов Елисеевых" обратилось в суд с заявлением о признании указанного Распоряжения недействующим с момента принятия, ссылаясь на то, что КГА вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку урегулированные в Распоряжении вопросы касаются охраны объектов культурного наследия федерального значения, градостроительной деятельности, относятся к компетенции Министерства культуры Российской Федерации.
ООО "Северо-Западный информационный центр" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим Регламента в части схемы размещения объектов наружной рекламы, информации, дополнительных элементов и устройств фасадов на здании, расположенном по адресу: Санкт-Петербург, Невский проспект д. 60 лит. А, ссылаясь также на противоречие Совмещенной схемы объектов наружной рекламы, информации, дополнительных элементов и устройств фасадов (Приложение № 7 к Распоряжению, Альбом VI, раздел 1) положениям п.п. 3.3.1, 3.3.2.1, 3.3.2.9 Регламента, п. 4-1.3.3.1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2006 № 1135 "Об утверждении правил содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений в Санкт-Петербурге", поскольку названная Схема, представляя собой графическое изображение Невского проспекта, предполагает размещение информационных вывесок только над окнами цокольного этажа, в то время как пункт 3.3.2.9 Регламента запрещает размещение таких вывесок над окнами цокольного этажа, предусматривая их размещение между окнами 1 и 2 этажей, а Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2006 № 1135 предусматривает размещение вывесок между окнами 1 и 2 этажей и допускает такое размещение, при наличии возможности, над окнами цокольного этажа.
Представитель ООО "Магазин Купцов Елисеевых" Л.А., представители ООО "Северо-Западный информационный центр" Д.А. и Н.Д. в суд явились, поддержали заявленные требования.
Представитель КГА П.Р. в суд явился, полагал, что оспариваемый акт принят в пределах компетенции органа власти, поскольку устанавливает требования к архитектурно-художественному оформлению и размещению объектов благоустройства, и согласован, в том числе, Комитетом по охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга.
Выслушав представителей заявителей и заинтересованного лица, исследовав представленные доказательства, заслушав мнение прокурора, полагавшей, что оспариваемый акт подлежит признанию недействующим, суд приходит к следующему.
В соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 № 1679 "О Комитете по градостроительству и архитектуре" основными задачами КГА являются: разработка и реализация мероприятий, направленных на проведение государственной политики Санкт-Петербурга и осуществление государственного управления в области градостроительства и архитектуры, формирование архитектурного облика Санкт-Петербурга; координация деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в области градостроительства и архитектуры.
Для осуществления указанных задач Комитет в соответствии с п. 3.11 Положения наделен полномочиями утверждать архитектурно-художественные регламенты, правила и другую нормативную документацию, регулирующую правоотношения в сфере благоустройства городской среды Санкт-Петербурга, размещения объектов монументального искусства и иных архитектурных объектов.
Общественные отношения в сфере благоустройства на федеральном и региональном уровне регулируются пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16, статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Санкт-Петербург от 23 сентября 2009 г. № 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурга" и от 12 мая 2010 г. № 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".
В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 г. № 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" благоустройство - состояние среды жизнедеятельности населения на территории Санкт-Петербурга, оцениваемое с точки зрения ее потребительских качеств, а также деятельность по поддержанию и повышению потребительских качеств городской среды.
То есть регулирование правоотношений в сфере благоустройства направлено на создание безопасной, удобной и привлекательной среды.
Вместе с тем, как следует из содержания оспариваемого нормативного правового акта, им устанавливаются нормы, выходящие за указанный предмет регулирования.
Так Регламент, устанавливая виды зон охраны объектов культурного наследия, содержит запрещающие и разрешающие нормы, непосредственно относящиеся к градостроительной деятельности (подпункты 1.2, 1.4, 2.2.3, 2.2.5 - 2.2.10), в том числе устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков, регулирующие вопросы, связанные с изменением параметров объектов капитального строительства и их частей, то есть, в том числе, вопросы, определяемые градостроительными регламентами.
Кроме того, оспариваемый правовой акт, предусматривающий также зонирование территории по историко-культурной и общественной значимости, принят в отношении Невского проспекта, который является элементом объекта всемирного наследия, при этом в качестве цели Регламента определено сохранение объектов культурного наследия (подпункт 1.5).
Основные требования в области охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия установлены Федеральным законом от 25 июня 2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно пункту 2 статьи 2 указанного Федерального закона правовое регулирование в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним другими Федеральными законами, также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В силу статей 33 - 39 этого же Федерального закона к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия относится установление зоны охраны объектов культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, согласование таких проектов в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Статьей 9.1 указанного Федерального закона органам государственной власти субъекта Российской Федерации передан ряд полномочий в отношении объектов культурного наследия, государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, за исключением, в том числе, согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны.
Статьей 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к достопримечательным местам отнесены творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе, центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов.
К историческим поселениям статья 59 указанного Федерального закона относит включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.
В 1990 году в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО включен за № 540-001 "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников".
Согласно Перечню исторических поселений, утвержденному Приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.07.2010 № 418/339, Санкт-Петербург отнесен к историческим поселениям.
Как следует из пункта 3.1.1 Регламента только лицевой фронт застройки Невского проспекта формируют 20 зданий, которые являются объектами культурного наследия федерального значения, 19 зданий - объектами культурного наследия регионального значения, 34 здания - выявленными объектами культурного наследия.
Согласно статье 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Порядок подготовки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия установлен Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, предусматривающим обязательное проведение историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия и его согласование с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (в настоящее время - Министерством культуры Российской Федерации).
При этом указанным Положением такие вопросы как ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещение рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.д.), а также регулирование проведения работ по озеленению отнесены к градостроительным регламентам (подпункты 10 - 11).
Подпунктом 3 пункта 3 статьи 60 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которым установлено, что особое регулирование градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, также определено, что такое регулирование включает в себя, в том числе, разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.
Во исполнение вышеуказанного порядка Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 24 декабря 2008 года принят Закон Санкт-Петербурга № 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", которым утверждены Границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, Режимы использования земель в границах данных зон; а при внесении изменений в указанный нормативный правовой акт Санкт-Петербурга Законом Санкт-Петербурга от 26.06.2014 № 417-65 с 13 июля 2014 года введены в действие градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга.
Анализ положений оспариваемого Регламента позволяет прийти к выводу о том, что его нормы частично дублируют нормы Закона Санкт-Петербурга № 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", при этом устанавливая дополнительные запрещающие и разрешающие нормы, не предусмотренные правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и не согласованные в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области охраны культурного наследия, а также противоречащие этим нормам (в том числе, в части установки рекламных и информационных конструкций, изменения архитектурного решения лицевых фасадов, реконструкции отдельных зданий, строений и сооружений, ограничения использования территории, в том числе в границах зон охраны объектов культурного наследия).
Следует также учитывать, что на момент принятия оспариваемого акта, пунктом 3.55 Положения о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 № 651, именно на указанный орган, а не КГА, были возложены обязанности по разработке градостроительных регламентов, касающихся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения рекламы и вывесок, других ограничений, необходимых для обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов Санкт-Петербурга, что также свидетельствует об отнесении урегулированных оспариваемым актом правоотношений не к вопросам благоустройства, а к вопросам градостроительства и охраны объектов культурного наследия, не переданных в ведение КГА.
Кроме того, в пункте 7.3 Регламента установлены три места проведения массовых городских мероприятий на территории Невского проспекта и прилегающей зоны, что также не направлено на регулирование правоотношений в области благоустройства, а связано с вопросами реализации установленного Конституцией Российской Федерацией права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, которые урегулированы в Санкт-Петербурге Законом от 21.06.2011 № 390-70, и не относятся к компетенции КГА.
С учетом изложенного следует согласиться с доводами заявителей о том, что оспариваемый акт принят с превышением полномочий КГА, с нарушением установленного федеральным законодательством порядка, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Оценивая доводы ООО "Северо-Западный информационный центр" суд принимает во внимание, что, как следует из преамбулы Регламента он принят во исполнение постановления Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2006 № 1135 "Об утверждении Правил содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений в Санкт-Петербурге", пунктом 4-1.3.3.1 которого установлено, что информационное поле настенных вывесок должно располагаться на части фасада здания или сооружения, соответствующей занимаемому заинтересованным лицом помещению, или над входом в него, между окнами 1 и 2 этажей, а также при возможности над окнами цокольного этажа, на единой горизонтальной оси с другими настенными вывесками в пределах фасада.
В пункте 3.3.2.1 Регламента раздела 3.3, который определяет общие правила размещения вывесок на Невском проспекте, определено, что информационное поле настенных вывесок должно располагаться между окнами 1 и 2 этажей, на части фасада, соответствующей помещению, занимаемому лицом, заинтересованным в размещении вывески, или над входом в него; пунктом 3.3.2.9 этого же раздела установлено, что не допускается размещение настенных и отнесенных вывесок, настенных указателей над окнами цокольного этажа, а также над арочными проемами.
Вместе с тем, на Совмещенной схеме объектов наружной рекламы, информации, дополнительных элементов и устройств фасадов к Регламенту, на которой отражены места размещения вывесок на доме 60 по Невскому проспекту, в отношении указанного здания установлено, что размещение вывесок на здании допускается только над окнами цокольного этажа и над арочным проемом.
То есть оспариваемая указанным заявителем часть Совмещенной схемы Регламента противоречит как постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2006 № 1135 "Об утверждении Правил содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений в Санкт-Петербурге", имеющему большую юридическую силу, так и находится в противоречии с общими положениями самого Регламента, допуская неоднозначное понимание оспариваемого акта и его произвольное применение, что также является основанием для признания оспариваемой части нормативного правового акта недействующей с учетом Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Так, согласно пункту 25 указанного Постановления, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая правовую позицию, содержащуюся в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности от 27.01.2004 № 1-П, оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию судом недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, а не с указанного ООО "Магазин Купцов Елисеевых" времени.
На основании изложенного, руководствуясь 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный информационный центр" об оспаривании нормативного правового акта в части - удовлетворить, заявление Общества с ограниченной ответственностью "Магазин Купцов Елисеевых" об оспаривании нормативного правового акта - удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 28.05.2010 № 1759 "Об установлении архитектурно-художественных требований к объектам благоустройства Невского проспекта и прилегающих к нему территорий".
В удовлетворении остальной части требований ООО "Магазин Купцов Елисеевых" - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья
Е.А.Витушкина


------------------------------------------------------------------