АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ГОРОДА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 сентября 2014 г. по делу № А56-36504/2014

Резолютивная часть решения объявлена 10 сентября 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 17 сентября 2014 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе:
председательствующего: Боровлева Д.Ю.,
судей: Синицыной Е.В.; Соколовой Н.Г.
при ведении протокола судебного заседания секретарем О.Г.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:
заявитель: общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия"
заинтересованное лицо: Правительство Санкт-Петербурга
третьи лица: 1) Прокуратура Санкт-Петербурга, 2) Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, 3) Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела"
о признании недействующим пункта 6.6 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 № 210
при участии
от заявителя: Л.А., дов. от 01.01.2014
от заинтересованного лица: Л.Ю., дов. от 09.01.2014 № 07-125/97, М.В., дов. от 09.01.2014
от третьих лиц: 1) К.Л., удостоверение ТО № 120931, 2) не явился, извещен, 3) В.И., дов. от 09.01.2014

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействующим пункта 6.6 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга (далее - Правительство СПб) от 07.03.2006 № 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", (далее - Положение № 210) как несоответствующим частям 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Прокуратура Санкт-Петербурга (далее - Прокуратура); Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - управление, УФАС по СПб); Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" (далее - учреждение).
В судебном заседании представитель общества поддержал заявленные доводы в полном объеме, а представитель Правительства СПб против доводов заявителя возражал, ссылаясь на то, что общество не представило доказательств того, каким образом оспариваемая им норма Положения № 210, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Представители прокуратуры и учреждения, поддерживая позицию Правительства СПб, просили в удовлетворении требований общества отказать.
УФАС по СПб надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, представителя для участия в судебном заседании не направило.
Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.
Изучив материалы дела, заслушав доводы сторон, арбитражный суд установил следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ (в редакции, действующей на дату подачи заявления) организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ (в редакции, действующей на дату подачи заявления) при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
Оспаривая пункт 6.6 Положения № 210, заявитель считает, что она не соответствует частям 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон № 135-ФЗ); нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, так как создает преимущество прямым конкурентам; ограничивает конкуренцию на рынке ритуальных услуг, участником которого является заявитель; фактически обеспечивает лицу, заключившему договор со Специализированной организацией по вопросам похоронного дела на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением; создает преимущественные условия деятельности, и ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).
Кроме того, по мнению общества, лицо заключившее договор со Специализированной службой на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища (далее - администрация кладбища) наделено контрольными функциями в части выдачи разрешений на погребение в родственную могилу или семейное (родовое) захоронение, а также функциями органа местного самоуправления в части отвода земельных участков под захоронение.
Суд считает данную позицию заявителя ошибочной по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).
Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Из пункта 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон № 8-ФЗ) и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга указанные полномочия могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (статьи 2 и 25 Закона № 8-ФЗ).
Деятельность по содержанию, эксплуатации и администрированию кладбищ в Санкт-Петербурге регламентируется Законом № 8-ФЗ, Законом Санкт-Петербурга от 04.10.2006 № 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее - Закон № 408-64, Положением об организации похоронного дела, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 № 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" (далее - Положение № 210).
В соответствии со статьей 25 Закона 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Федеральным законом о погребении реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
В силу статьи 3 Закона № 408-64 Правительство СПб обладает, в том числе следующим полномочием по регулированию отношений, связанных с похоронным делом и погребением:
- организация похоронного дела, в том числе определение статуса кладбищ, установление видов (комплекса) ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому тарифу.
Поскольку Закон № 408-64 не содержит конкретного перечня способов организации похоронного дела, то Правительство СПб вправе самостоятельно определить такой способ своим актом.
В соответствии с пунктом 6.6 Положения № 210, оформление заказа на погребение в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение производится на основании письменного разрешения, выданного администрацией кладбища.
В силу пункта 1 Положения № 210 под администрацией кладбища понимаются руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища.
Необходимо учитывать, что погребение в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение является одной из гарантий осуществления погребения, установленной Федеральным законом о погребении.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения № 210 родственная могила - это могила, в которой захоронен родственник умершего (погибшего); семейное (родовое) захоронение - участок земли на кладбище, предоставленный для погребения останков (праха) лиц, состоящих в родстве, и рассчитанный не менее чем на 2 могилы.
В данном случае, вопреки доводам заявителя, "разрешительная" деятельность администраций кладбищ не носит административно-властный характер. Поскольку выдача разрешений осуществляется бесплатно и не обусловливается какими-либо дополнительными требованиями, кроме требований о правомерности захоронения и соблюдения порядка погребения в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение, а также соблюдения санитарных и экологических правил, предъявляемых к содержанию мест погребения.
Письменное разрешение на погребение в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение выдается администрацией кладбища в целях соблюдения гарантии осуществления погребения, недопущения ущемления прав и законных интересов родственников и лиц, состоящих в родстве, с ранее захороненным лицом, а также в целях соблюдения санитарных и экологических правил, предъявляемых к содержанию мест погребения.
В порядок оформления погребения, установленный статьей 6 Положения № 210, в том числе входит: проверка документов, подтверждающих родственные отношения между умершим лицом и ранее захороненным; проверка соответствия надписи на надмогильном сооружении родственной могилы или семейного (родового) захоронения с представленными документами, надписью на обратной стороне заявления с указанием схемы захоронения с обозначением могилы, ограды, участка и их размеров, количества имеющихся в могиле или семейном (родовом) захоронении захоронений; расстояние между ними и от них до сторон ограды; расстояния до соседних захоронений и их давность; наличия в ограде или рядом с ней деревьев диаметром более двадцати сантиметров, которые могут быть повреждены при подготовке новой могилы; имеющихся элементов надмогильного сооружения и полный перечень услуг, выполнение которых необходимо при подготовке могилы; содержания дополнительной надписи на надмогильном сооружении.
Необходимость соблюдения санитарно-гигиенических правил, предъявляемых к организации кладбищ, подтверждается также пунктом 6.11 Положения № 210, в соответствии с которым использование родственной могилы для повторного погребения допускается не ранее чем через 20 лет после последнего погребения.
Следует отметить, что предоставление мест под захоронение отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли не предоставляются гражданам на каком-либо вещном праве. Для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Данная деятельность осуществляется в рамках текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. Предоставление места под захоронение на территории кладбища осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и к исполнительным полномочиям органов государственной власти или органов местного самоуправления не относится. Участок земли под родовое (семейное) захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг и наделение хозяйствующих субъектов (администраций кладбищ) функцией по выдаче разрешения на захоронение в родственную могилу или в семенное захоронение не влечет ограничение конкуренции.
Законом № 8-ФЗ на органы государственной власти Санкт-Петербурга возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Организация подразумевает обязанности по созданию в этих целях каких-либо организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг. Организация похоронного дела есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих ритуальных услуг, а это возможно как силами специально создаваемых учреждений, так и путем привлечения и стимулирования иных хозяйствующих субъектов.
Выдача разрешений на захоронение и выделение (предоставление) участков под захоронения не названы Федеральным законом № 8-ФЗ среди полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, что позволяет считать, что данные функции не рассматриваются им как властные полномочия.
Согласно части 1 статьи 7 и части 5 статьи 16 Закона № 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются бесплатно, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления. При этом Федеральным законом о погребении закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище, в том числе учет волеизъявления умершего; соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга; наличие необходимого свободного места. В иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.
Таким образом, пункт 6.6 Положения № 210 не противоречит частям 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, поскольку действия администрации кладбища по выдаче разрешения на оформление заказа на погребение в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение, не затрагивают хозяйственной деятельности других лиц, а регулируют отношения, возникающие между администрацией кладбища и лицом, осуществляющим организацию погребения, которым является лицо, указанное в волеизъявлении умершего об осуществлении погребения, либо супруг, близкие родственники (дети, родители, усыновленные, усыновители, родные братья и родные сестры, внуки, дедушка, бабушка), иные родственники, законный представитель умершего, а при их отсутствии иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Следовательно, права и законные интересы заявителя или иных субъектов предпринимательской деятельности указанный пункт Положения не затрагивает. Учитывая, что обществом не приведено доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины суд оставляет на заявителе.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

Признать соответствующими части 1 статьи 15 и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" пункта 6.6 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 № 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге".
В удовлетворении заявленных требований общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" отказать.
На решение может быть подана кассационная жалоба в Федеральный Арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня принятия решения.

Председательствующий
Боровлев Д.Ю.

Судьи
Синицына Е.В.
Соколова Н.Г.


------------------------------------------------------------------