ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 11 декабря 2014 г. по делу № 3-55/2014

Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора Лакота В.С.,
при секретаре М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу первого предложения абзаца 2 пункта 135 раздела V административного регламента, утвержденного приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 "Об утверждении административного регламента по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области",

установил:

приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27 октября 2011 года № 45 утвержден административный регламент по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области.
Согласно пункту 134 названного административного регламента письменное обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
В исключительных случаях, а также в случае направления запроса в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, руководитель государственного органа или должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
В период проведения аукциона на право пользования участками недр жалобы на действия (бездействие) и решения должностных лиц Комитета, осуществляемые (принятые) в ходе проведения соответствующего аукциона на право пользования участками недр, рассматриваются в течение 5 дней со дня поступления в Правительство Ленинградской области или Комитет, а жалобы, поступившие в день, предшествующий проведению заседания аукционной комиссии, в день проведения заседания или в день, следующий за днем проведения заседания, - немедленно.
Пунктом 135 административного регламента предусмотрено, что по результатам рассмотрения обращения должностным лицом Комитета принимается решение об удовлетворении требований заявителя либо об отказе в удовлетворении обращения.
Письменный ответ, содержащий результаты рассмотрения обращения, направляется заявителю в течение 3 дней после принятия решения. Кроме того, заявитель информируется о принятом решении в оперативном порядке.
И.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзаца 2 пункта 135 раздела V административного регламента, утвержденного приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 "Об утверждении административного регламента по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области".
В обоснование требований указано, что оспариваемая правовая норма позволяет работникам комитета по природным ресурсам Ленинградской области необоснованно превышать установленные статьей 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" допустимые сроки рассмотрения обращений граждан до 3 дней. Протест, направленный прокурором в порядке ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" на указанный нормативный правовой акт, Комитетом отклонен, возражения Комитета основаны на неправильном толковании норм права. Оспариваемая правовая норма содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный п. "а" ст. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения).
В ходе судебного разбирательства и.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора уточнил заявленные требования и просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу предложение первое абзаца 2 пункта 135 раздела V административного регламента, утвержденного приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 "Об утверждении административного регламента по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области".
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Лакота В.С. уточненные заявленные требования поддерживает в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении. Полагает, что имеется юридическая неопределенность нормы; из текста нормы не ясно, входит ли 3-дневный срок, предусмотренный пунктом 135 административного регламента в срок рассмотрения обращения, определенный пунктом 134 названного административного регламента. Ссылка представителя комитета на пункт 139 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды РФ от 17.09.2009 № 156, является необоснованной. Считает, что Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор в соответствии с пунктом 2.3 Приказа Генерального прокурора Ленинградской области от 07.05.2008 № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур", приказом прокурора Ленинградской области от 26.08.2010 № 86 вправе обратиться в Ленинградский областной суд с настоящими требованиями.
В письменном возражении представитель комитета по природным ресурсам Ленинградской области Л. просит в удовлетворении требования прокурора отказать, считает, что срок, установленный пунктом 135 Административного регламента входит в срок рассмотрения обращения, предусмотренный пунктом 134 данного административного регламента, что соответствует требованиям Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" и не противоречит действующему законодательству о порядке рассмотрения обращения граждан. В дополнительном письменном возражении представитель комитета по природным ресурсам Ленинградской области Л. отмечает, что административный регламент разработан комитетом в соответствии с Приказом Минприроды РФ от 17.06.2009 № 156, утвердившим соответствующий Административный регламент, в абзаце втором пункта 139 которого содержится аналогичная правовая норма.
В судебном заседании представитель комитета по природным ресурсам Ленинградской области Л. просит отказать в удовлетворении требования прокурора по тем доводам, которые приведены в возражениях; указывает, что прокурором не представлено доказательств, подтверждающих наличие нарушения прав граждан. В судебном заседании 10 декабря 2014 года представитель комитета по природным ресурсам Ленинградской области высказал сомнение относительно права Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора на обращение в Ленинградский областной суд с настоящими требованиями.
Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора Лакота В.С., представителя комитета по природным ресурсам Ленинградской области Л., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), одновременно возлагает обязанность на государственные органы и органы местного самоуправления по его реализации и защите (ст. 2, п. "б" ст. 72).
В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Принципы правового регулирования правоотношений, связанных с реализацией права граждан на обращение, определены Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". По существу, данный Федеральный закон является юридической гарантией конституционного права граждан на обращение.
Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 3 ст. 1).
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 3).
Пунктом 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными настоящим Постановлением, при утверждении, в том числе, порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций.
В подпункте "ж" пункта 22 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 отмечено, что в разделе, касающемся досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и органа государственного внебюджетного фонда, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц, указываются, в том числе, сроки рассмотрения жалобы.
Постановлением правительства Ленинградской области от 05 марта 2011 года № 42 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области.
В подпункте 6 пункта 2.7 раздела 2 (требования к наименованию, структуре и содержанию административных регламентов исполнения государственных функций) данного Порядка предусмотрено, что раздел, регламентирующий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа (организации), исполняющего (исполняющей) государственную функцию, а также его (ее) должностных лиц, должен содержать подразделы, устанавливающие, в том числе, сроки рассмотрения жалобы.
На основании статьи 10.1 Закона РФ "О недрах", статьи 11 областного закона "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области", Положения о порядке лицензирования пользования недрами (утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1) и Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42, приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27 октября 2011 года № 45 утвержден административный регламент по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области, правовая норма которого, расположенная в разделе V, оспаривается прокурором.
Приказ комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 опубликован в официальном издании Ленинградской области - "Вестник Правительства Ленинградской области" № 112, 13.12.2011, вступил в силу и является действующим.
В силу положений статей 3, 40 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз "Устав Ленинградской области", пункта 1.1 Положения утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341 (пункт 1.1 ранее действовавшего положения, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 08.06.2009 № 164) комитет по природным ресурсам Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз "Устав Ленинградской области", статье 7 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-оз "О правовых актах Ленинградской области", пункту 2.11 Положения, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341 (пункт 2.12 ранее действовавшего положения, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 08.06.2009 № 164), комитет по природным ресурсам Ленинградской области как отраслевой орган исполнительный власти Ленинградской области принимает нормативные правовые акты Ленинградской области в форме приказов.
Утвержденный приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 административный регламент по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области состоит из пяти разделов и 5 приложений, в частности из следующих разделов: общие положения (I); требования к порядку исполнения государственной функции (II); административные процедуры (III); порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (IV); порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции на основании Административного регламента (V).
В разделе V названного административного регламента содержатся правовые нормы, регулирующие порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции на основании Административного регламента.
В частности, пунктом 134 раздела V названного административного регламента определен срок рассмотрения поступившего письменного обращения - 30 суток с возможностью продления срока рассмотрения на 30 суток в исключительном случае в установленном порядке и с оговоркой о рассмотрении жалобы в течение 5 суток в случае ее поступления в период проведения аукциона на право пользования участками недр или о ее немедленном рассмотрении при поступлении жалобы в день, предшествующий проведению заседания аукционной комиссии, в день проведения заседания или в день, следующий за днем проведения заседания.
Пунктом 135 административного регламента предусмотрено, что по результатам рассмотрения обращения должностным лицом Комитета принимается решение об удовлетворении требований заявителя либо об отказе в удовлетворении обращения.
Письменный ответ, содержащий результаты рассмотрения обращения, направляется заявителю в течение 3 дней после принятия решения (первое предложение абзаца второго). Кроме того, заявитель информируется о принятом решении в оперативном порядке (второе предложение абзаца второго).
В приведенных пунктах, а также в иных пунктах административного регламента отсутствует прямое указание о том, что определенный в первом предложении абзаца второго пункта 135 административного регламента срок входит в срок рассмотрения жалобы, установленный в пункте 134 административного регламента.
Совокупный анализ приведенных областных норм во взаимосвязи с иными нормами данного раздела не позволяет также сделать однозначный вывод о том, что указанный в первом предложении абзаца второго пункта 135 административного регламента срок входит в срок рассмотрения жалобы, установленный пунктом 134 административного регламента.
Более того, приведенный текст предложения первого абзаца второго пункта 135 (с учетом текстов иных пунктов данного раздела) административного регламента может быть истолкован как допускающий возможность продления рассмотрения жалобы по истечении 30 дней еще на три дня, что не предусмотрено статьей 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации",
По смыслу и содержанию пункта 3 статьи 5, пункта 4 части 1 статьи 10, статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" после рассмотрения обращения (в установленный статьей 12 настоящего Федерального закона срок) заявителю направляется письменный ответ.
Нормами названного Федерального закона не установлен дополнительный срок для направления письменного ответа и не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации какого-либо дополнительного срока для направления ответа заявителю.
По приведенным выше основаниям не может быть рассмотрена оспариваемая правовая норма и как содержащая положение, направленное на защиту права граждан на обращение или как устанавливающая дополнительные гарантии соблюдения права гражданина на обращение.
С учетом изложенного в совокупности, оспариваемая прокурором областная норма подлежит признанию недействующей как противоречащая требованиям ст.ст. 3, 5, 10, 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Суд отмечает, что первое предложение абзаца второго пункта 135 административного регламента подлежит признанию недействующим и вследствие того, что его содержание не может быть признано определенным: из содержания оспариваемой нормы не ясно, входит ли срок, указанный в первом предложении абзаца второго пункта 135 административного регламента, в срок рассмотрения жалобы, установленный пунктом 134 административного регламента.
В указанной связи, по существу, является правильной и ссылка прокурора на то, что оспариваемая норма содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный пунктом "а" статьи 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения).
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснить, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения. Поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В письменном ответе на протест прокурора от 10.10.2014 председателем комитета по природным ресурсам сообщено, что установленный пунктом 134 административного регламента срок рассмотрения письменного обращения в 30 дней соответствует сроку, установленному Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В указанный срок включен, в том числе, и срок направления ответа заявителю по результатам рассмотрения обращения, указанный в пункте 135 административного регламента, который составляет 3 дня.
Аналогичная позиция приведена в письменном возражении представителя комитета по природным ресурсам Ленинградской области на заявленные прокурором требования от 26.11.2014.
В дополнительных письменных возражениях представителя комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 09.12.2014 отмечено, что административный регламент, норма которого оспаривается прокурором, разработан комитетом в соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17.06.2009 № 156, которым утвержден административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Оспариваемая прокурором областная норма полностью соответствует абзацу 2 статьи 139 названного Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприрода РФ) от 17.06.2009 № 156.
Изначально занятая представителями комитета по природным ресурсам позиция о том, что в срок рассмотрения обращения, установленный пунктом 134 административного регламента включен, в том числе, и срок направления ответа заявителю по результатам рассмотрения обращения, указанный в пункте 135 административного регламента, и составляющий три дня не соответствует текстам и содержанию пунктов 134 и 135 административного регламента и основана на неверном толковании указанных правовых норм.
Ссылка представителя комитета по природным ресурсам Ленинградской области на Приказ Минприроды РФ от 17.06.2009 № 156 не может быть признана судом обоснованной, так как названным приказом утвержден административный регламент иной организации - Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользование недрами.
Кроме этого, в Приказе Минприроды РФ от 17.06.2009 № 156 отсутствует норма, обязывающая органы государственной власти субъекта Российской Федерации руководствоваться данным административным регламентом при утверждении административного регламента исполнения соответствующих государственных функций, в том числе, и в установлении срока рассмотрения обращения и направления ответа, а не положениями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
В соответствии с пунктом 2.3 Приказа Генерального прокурора Ленинградской области от 07.05.2008 № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" природоохранным прокурорам (на правах районных) в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации предписано осуществлять, в том числе:
надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по указанным вопросам.
Аналогичные положения содержатся и в приказе прокурора Ленинградской области от 26.08.2010 № 86 "Об организации прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства" (пункты 1.1.1 и 3). С учетом названных положений в совокупности (учитывая, что Ленинградская межрайонная природоохранная прокуратура осуществляет деятельность на правах районной прокуратуры в пределах Ленинградской области) суд считает довод представителя заинтересованного лица об отсутствии права у Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора на обращение в Ленинградский областной суд с заявленными требованиями необоснованным.
Иные доводы и возражения представителя комитета по природным ресурсам Ленинградской области сводятся к неверному пониманию и толкованию норм изложенного выше федерального и областного законодательства.
Учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что приказ комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 и утвержденный им административный регламент, применялись, руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, суд считает, что оспариваемая правовая норму подлежит признанию недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление и.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу первое предложение абзаца 2 пункта 135 раздела V административного регламента, утвержденного приказом комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 № 45 "Об утверждении административного регламента по исполнению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" следующего содержания:
"Письменный ответ, содержащий результаты рассмотрения обращения, направляется заявителю в течение 3 дней после принятия решения".
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья
Е.Е.Морозкова

Решение в окончательной форме изготовлено 17 декабря 2014 года


------------------------------------------------------------------